第一节高等教育评估的民主化
治理，拒绝管制，强调民主，允许不同身份的个人或团体平等地参与到高等教育评估中来，这对传统公共行政提出了严峻的挑战。有学者认为应该重新解释公共行政的概念：“第一，行政管理生长于民众的环境中，尤其是在民主和公民社会的环境中予以推行和实施的；第二，行政管理活动需要在那些受到政策和政府项目影响的各种关系人的参与和互动的过程之中展开，政府管理方案也同样需要在这个过程中选择和确定。”[1]这是对传统公共行政的新发展。可以看出，重新解释的公共行政和治理理念所强调的拒绝管制，强调民主参与是一致的。
民主一直是人类管理生活所追求的目标。随着社会文明的进步和公民社会的发展，民主既是公民社会的一种终极理想，也是现代社会的一种现实追求。“民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一是政治权力日益从政治国家返还公民社会。”[2]这种民主化浪潮自然也会涌入到高等教育评估领域，体现到高等教育评估管理的发展中。高等教育评估不是某类组织、某个利益集团和个人的事情，而是其所涉及的利益相关者的共同责任。正因如此，高等教育评估不应由政府单独把持。这样做不但完成不了社会赋予高等教育评估的多元使命，而且还会加重政府的负担，使其在真正需要发挥作用的事情上又显得精力不足。政府需要下放手中高等教育评估管理的权力，通过民主参与的方式还权于公民社会，使高等教育评估由更多的个人和组织一起参与，让更多的力量发挥作用，一起实现高等教育评估的效用。况且，只有高等教育评估利益相关者得到民主参与的机会，才能真正保障高等教育评估公共利益的实现，而不是使高等教育评估成为某些利益集团和个人寻租的手段。无论是理想的追求，还是现实的需要都要求促进高等教育评估的民主化。只有发扬高等教育评估的民主化，克服传统公共行政的一言堂，才能保障高等教育评估的公共利益。具体而言，促进高等教育评估的民主化需要在以下几个方面做出努力。
一、评估利益相关者的积极参与
公民参与公共行政的作用已经被学者们所验证：满足公民对其声音受关注以及其需要和利益得到满足和追求的期望，改进公共政策的质量，有助于政策的执行，强化政府的透明度和责任以及增加政府的公共信任度。[3]不仅如此，公民必须参与管理，只有这样公民的合法权益才能最大程度得到保障。同时，公民也应该积极参与管理，因为这是促进管理和决策更加科学化的重要条件。有学者还专门论述了公民参与的意义，[4]可见公民参与的重要性。无论如何我们都有必要积极促进公民参与。
（一）让评估利益相关者的意愿得到充分表达
无论是个人还是团体，其评估意愿都应该给予合适的渠道充分表达。意愿表达具有很多功用。一方面，这种表达可以使决策者获得更多有益的信息，为正确决策奠定坚实的基础，使决策变得更科学、更合理；另一方面，这种表达可以使个人和群体之间进行有效的信息沟通，可以使相互之间在某一问题的认识上达成共识；还有，这种表达可以使不同意见者的积怨得到释放，缓解其在具体决策执行中的抵触，减少决策执行时的障碍。在当下我国的高等教育评估中，各评估利益相关者关于评估的个人意愿和群体意愿都没有在决策前得到很好表达，致使其在执行时不积极主动配合，困难重重。造成这种意愿表达不畅的原因是多方面的。当然，因为一直以来我们并没有对此给予足够重视，我们并没有重视这种意愿表达能够带来什么好处和避免哪些麻烦，因此，无论是政府组织的外部评估，还是学校进行的内部评估都很少在评估决策前聆听相关利益群体的评估意愿。而往往是简单粗暴地强行命令其进行相关的评估。有时也开一些听证会或者咨询会，但总是给公众以走走过场的感觉，并没有对倾听民意给予足够的重视。这样导致的结果就是民众的意愿得不到表达，民众的情绪得不到宣泄，使评估在具体实施中受到很大的阻力，增加了评估的执行成本，甚至由于得不到评估利益相关者的积极配合而导致评估本身的失败。更为重要的是民众的利益在评估决策中得不到体现，其利益也就得不到有效的保障。因此，我们要积极促进评估利益相关者参与到评估中来。
要建立使评估利益相关者能够充分表达民意的渠道。政府有责任为评估利益相关者主动提供民意表达的畅通渠道。现在教育部下设的评估中心是负责各类评估的政府附属组织，其应该为评估利益相关者表达自我意愿提供畅通的渠道。如可以通过网上邮箱、服务电话等方式建立日常意愿表达渠道。让评估利益相关者能够随时随地地表达对相关评估的看法和建议。同时，不仅要有日常的信息、意愿表达渠道，还要有重大评估决策前的意见征求渠道。对于重大评估决策，一定要在做决策前对评估利益相关者进行公示，并征求其意见。这种公示和征求意见并不应该只是一种形式，而是真正给评估利益相关者对此问题进行认真思考和发表意见留出充足时间。充足的时间能够让公民的意愿得到充分的表达，在这个过程中也可以使更多的人达成共识。同时，在一定程度上民意的顺畅表达也能缓解反对者的积怨，减少其在评估执行时的阻力。民意的表达，不仅要有一个畅通的渠道，而且还要有实实在在的反馈，使评估利益相关者能够感觉到政府或者评估主管部门在重视他们的意见和利益的诉求，而不只是做表面文章。这也能让他们更愿意投身于评估事业当中，而不是把自己当作旁观者，同时他们也会主动促进评估的发展。人民的力量是无穷的，因此，政府不仅要避免他们在评估中发挥消极作用，而是要想方设法让他们在评估中发挥积极作用，把他们当作评估的有益建设者来看待。
（二）让评估利益相关者参与评估决策
我们不仅应该让评估利益相关者充分表达自己的意愿，还应该给予他们参与评估决策的实质性权利。评估决策应该由评估所涉及的利益相关者共同参与决定，而不是某类人群或者某个组织的特权。不同类型的评估有不同的利益相关者，参与评估决策的组成人员自然也理应有所不同。如政府组织进行的本科教学水平评估的直接利益相关者有学生、用人单位、学校工作人员、家长、政府等；而学生评教涉及的直接利益相关者有学生、教师和学校行政人员。他们都应该有权利参与涉及他们自身利益的评估决策。因为平等是人类所追求的根本价值。正像诺纳德·德沃金的观点：“任何一种具有一定可信度的政治理论都分享着同一种根本价值——平等。”[5]平等主义承认共同体内每一位成员的利益都同等重要，因此，我们就没有权利为满足某一部分人的利益而损害其他人的利益，而是必须给予合理兼顾。利益相关者在评估中的利益是平等的，我们应该给予平等的尊重。要想真正实现利益相关者参与评估决策，首先就要在思想上接受这样的观点。无论是政府官员、学校教师，还是学生，他们在评估中的利益都是平等的，都应该给予尊重。我们不能因为政府控制着权力，就一切以政府的利益为主，而忽视其他利益群体在评估中的利益。况且，政府存在的合法性也是在于满足公共利益，而不是其他。正因如此，任何评估决策都应该由利益相关者共同来决策完成。当然，并不是这样的决策就能化解各个利益群体的分歧和冲突，解决所有的问题，但是这毕竟是一条开放的道路，在这样的决策中各方利益才最有可能得到保障。
在有这样的思想认识的情况下，我们还需要把利益相关者参与评估决策作为一种制度确定下来。只有作为制度确定下来，才能真正保证其顺利实施。只有正确的认识没有正确的制度给予保障，一些好的目的也得不到实现。无论是外部评估还是内部评估都应该把利益相关者参与决策作为一种原则来看待。甚至，利益相关者参与评估决策应该被写入高等教育评估的法律法规中加以规定，使其成为一项不能被任意更改的原则，让大家共同遵守。如果没有这样的规定和制度保障，一些弱势群体的利益就得不到保障。这些群体由于没有足够的权力来达到参与的目的，也没有能力来维护自身的评估利益，他们就会被有权力的群体所忽视，或者成为被管制的对象。如何能够真正地保证利益相关者参与到高等教育评估的决策中，这就必须要通过制度加以确定，使其能够真正得到保障。
另外，参与决策也有不同的方式，可以是以代表制的方式参与，也可以是以直接参与的方式参与。但是就我国的国情而言，代表制是一种更合适的方式。不同的利益群体可以根据自身群体的人数多少来选取相对比例的代表名额。评估决策小组应该由不同利益群体的代表共同组成，通过投票决议的方式最后做出评估决策。不同的利益群体代表着他们自身群体的利益，为整个群体代言。当然投票只是相关利益群体最后决策的一种方式，而在整个过程中，各群体代表可以在决策小组中相互沟通和讨论，尽可能达成共识，使评估尽可能地兼顾到各利益群体的公共利益。经过利益相关者共同决策的结果才能更好地反映公共利益，为大家所接受，才能在更大程度上得到他们的支持，减少评估实施的阻力，从而更有利于评估目的的实现。
（三）让评估利益相关者参与监督
高等教育评估的执行是一件非常专业的事情，所以并不能由评估利益相关者以代表或者直接参与的形式参与执行，而必须交给评估的专业人士来进行。这样才能保证评估的科学性。但是，我们应该保证评估利益相关者能够直接参与对评估的监督。无论是哪种评估，政府组织的评估、学校内部进行的评估，还是社会中介组织进行的评估都应该给予评估利益相关者进行监督的权利。我们必须发挥评估利益相关者强大的监督作用，帮助政府对各类高等教育评估进行监督，以使评估能够按照设计的初衷而进行，真正实现评估预想达到的目的。
对评估的监督要由政府和评估利益相关者共同努力实现。政府是评估监督的合法主体，自政府产生的那一天公民就把部分监督的权力转让给它，让其维护公民的合法权益。但是，政府并不是万能的，受到时间、人员等各种资源的限制，政府的监督并不能完全有效，滴水不漏。所以，政府需要帮手，而这个天然的帮手就是公民大众。广大公民由于人数众多，涉及范围广泛，所以是很好的监督者，同时政府本身也需要广大公民来监督。更为重要的是，评估过程涉及利益相关者本身利益，所以其更有参与监督的积极性。通过对评估的监督，可以保障自身利益在评估中的实现。只要给他们提供参与评估监督的权利和平台，他们就应该愿意，也能够为评估监督出一份力。在高等教育评估中，我们要积极促成评估利益相关者参与评估的监督。
首先，要鼓励评估利益相关者对评估的监督，对监督有功者要给予奖励。著名管理学家罗宾斯强调在激励中千万不要忽视金钱的作用。他指出：“我们可能很容易沉浸在设置目标、创造工作的趣味性、提供参与机会这些因素上，而忘记大多数人从事工作的主要原因是为了钱。因此，在工作业绩基础上进行的加薪、计件奖金及其他报酬奖在决定工作积极性上起着重要作用。”[6]同理，要想让更多的利益相关者投入到评估监督中来，奖励机制是必不可少的。
其次，为监督者提供一个反映情况的平台。现在，广大公民的监督，大多是自发地把问题发布到网络上，利用网络强大的传播方式，使其受到政府有关部门的重视，从而使问题得到证实和解决。但是这毕竟是被动的，我们要主动地为公众监督、反映情况提供顺畅的平台，使其能够很好地反映情况，完成监督职责。可以引导利益相关者通过合理化的渠道来达到监督的目的，而不是通过网络曝光，然后逐渐扩大影响，最后引起政府相关部门重视，从而最终使问题得到解决。这种平台可以是多种多样的，可以充分发挥现在信息技术和传播媒介的发达来使情况得到反映。如可以利用网络信箱，广播电视、电台、电话服务、报纸等多种渠道反映情况，使信息快速公开化和传播，打破由于信息的闭塞和不对称而让投机者钻空子的局面。
最后，还要对其反映的问题给予及时回应和解决。只有评估利益相关者反映的问题得到切实解决才能激励和鼓舞他们继续监督的信心和决心，从而形成正向的良性互动。否则，评估利益相关者得不到激励，其反映的情况并不能得到很好的解决，那么他们的监督积极性就会下降，而导致这一强大的监督力量发挥不了应有的作用。
二、高等教育评估的自组织建设
现代社会是由不同的组织组成的社会。按照领域分为政治组织、经济组织、文化组织等；按照权力的来源分为政府组织、自治组织等。任何组织都必须获得生存的合法性，否则其在社会中就存在不下去。制度学派理论的一个基本命题就是，“任何一个组织都必须取得合法性，适应制度环境才能得以生存”[7]。那么这种合法性来源于哪里呢？来源于广大公众的认可，来源于社会的需要。当下我国的高等教育评估中缺乏相对独立的自组织，致使自组织代表民众发出的声音比较微弱，同时自组织在评估中的多样性和灵活性的作用也得不到发挥。因此，我国急需促成这种自组织的成长和发展，使它们能够发挥更大的作用，在评估中承担更多的责任。这也是高等教育评估民主化进程中的重要组成部分。
公民参与管理的方式是多样的，既可以是个人，也可以通过一定的组织来实现。当然，组织的力量要比个人更强一些，其发挥的效用也更大一些。我们除了促进公民个人积极参与高等教育评估管理以外，还应该有意识地去帮助相应的自组织加紧建设和成形。所谓自组织就是一种自治组织，其有相对的独立性，能够较少受政治、经济因素影响而发出自己的声音，保证相关群体的利益。对于这种自组织或者缓冲机构的功用弗莱克斯纳早就进行了论述，他指出：“大体上，一个缓冲组织可以描述为一个正式建立的机构，联结政府机构和独立的（或半独立的）组织，以完成一个特定的公共目的。在高等教育中，一个中介机构或缓冲组织通常指一个建立了联结一个政府机构和若干高等教育机构的组织。鉴于每个缓冲组织能够与政府和高等院校建立不同的关系，不同的职能可以归于这个组织。第一个职能是关于影响政府政策。一个缓冲组织能够作为一个压力集团行动。在这种情况下，它是院校的代表。第二个职能是关于为履行政府政策承担（部分）责任。这样一个缓冲组织可以看作一种类政治组织；它接管政府的一部分责任。第三个职能是关于扩充（个别）服务。在这种情况下，一个缓冲组织作为一个服务组织运作。”[8]因此，作为具有相对独立性的高等教育评估自组织，其应该有和上面论述相似的功用。首先，作为一个独立的组织，其代表特定群体的利益，是这一群体评估利益的代言人。他们以组织的形式团结起来发挥更大的影响作用，在评估中谋求自身利益的体现。其次，自组织还可以作为一个信息传达的中转站。它既可以直接面向公众，也可以面向其他自组织或者政府，作为一个中间缓冲组织在管理决策和政策的执行中发挥良好的作用。同时，自组织还可以发挥其灵活的服务功能。