二、我国开展立法前评估的必要性
立法前评估，是因为还没有法律，或者是低价位法规、规范性文件准备上升为高价位法律、法规，这个时候，经济、社会和环境中兼备市场失灵和政府失灵，需要立法规范以维护市场秩序。立法前，首要的是评估立法的必要性、合法性、协调性和可操作性，评估经济、社会条件对将要设立法律制度和规则的约束条件，评估立法对经济、社会和环境的影响，这是立法预期评估。目的是充分论证立法的经济影响、社会影响和环境影响，解决和克服制约立法设计的制度、规则的约束条件，尽量在重大制度设计上达成各方意见一致，减少立法的试错成本。[10]对法律、法规和政策进行立法前评估是国际惯例，有利于提高立法质量和实效，但是在我国立法实践中还比较少见。[11]尽管很多地方的人大常委会每年在编制年度立法计划时都要求有关部门就所提立法项目的必要性和可行性作出说明，在政府报送的法规草案说明中通常也有一些对立法必要性和可行性以及所规范具体问题方面的说明。但总的来看，政府有关部门由于没有专门就立法项目和有关具体问题开展立法前评估，因此，法规草案对具体问题的说明往往比较简单、原则，缺乏说服力，对法规适用的成本、对社会和公民的影响等更少作出经过充分论证的具体说明。从有立法权的地方人大常委会这方面来看，由于政府提交的法规草案对所规范具体问题的理由和依据说明得不够充分，自己本身又没有就有关具体问题开展立法评估，审议起有关法规草案来自然就比较困难，修改起来时常也无多大把握，这必然影响所立之法的质量。从实施情况来看，一些地方性法规在实际生活中无法发挥应有的作用，有些法规中的规定基本没有被适用，有些法规中的规定甚至起了不良作用。[12]因此，笔者认为，借鉴国外的相关经验，实行立法前评估制度，有利于避免不必要的立法或不必要的内容入法，对于提高地方立法的水平和质量，减少地方有限立法资源的浪费具有极其重要的意义。