第二节我国高等教育评估的治理建议
我们运用治理理论对我国高等教育评估的治理改革进行了理论分析，也对我国高等教育评估中所体现出来的新的治理端倪进行了考察。我们发现现实和理想的差距还很大，我国高等教育评估治理改革的道路还很漫长。笔者就目前高等教育评估中亟须进行的治理改革提出如下建议。
一、回归高等教育评估价值理性的追求
马克斯·韦伯把社会行动分为四种类型，即工具理性的、价值理性的、情绪理性的和传统理性的。[1]在社会行动分析当中我们更为经常用到的是“工具理性”和“价值理性”。“工具理性”被韦伯定义为“它是由关于环境和人类的其他客观行动的期望所决定的行动，这些期望被用作活动者自己理性地追求和计算的目的的‘条件’和‘手段’。”而“价值理性”被定义为“由对于某些伦理的、美学的、宗教的或其他行为方式有意识的信念所决定的行动，它并不取决于它成功的前景”。用更为通俗的理解就是“工具理性”更多的是观照目的价值，而“价值理性”更多的则是观照终极价值。当下高等教育评估很多地方充斥着对工具理性的追求，很多评估只关心评估本身的实施和结果。致使出现很多高等教育评估“怪现象”：“不评估时不忙，评估时瞎忙”，甚至可能会出现“花了一把钱，累垮了一批人，肥了一部分人”和“评估时像模像样，评估完了恢复原样”的状况。工具理性的追求使评估者和被评者都异化为评估的工具，而失去了人自身。致使我们目前更多看到的是追求工具理性的高等教育评估，却很少关注评估背后的价值理性。因此，高等教育评估中的这种工具理性驱逐价值理性的“价值陷阱”已经形成。究其原因，目前高等教育评估所陷入的“价值陷阱”在很大程度上就是因为其漠视高等教育评估的“特殊性”，忽视对高等教育评估价值理性的追求而造成的。如果长此以往这可能对高等教育造成严重的伤害，引导高等教育漠视其价值理性，不能找准自己的定位和方向，从而模糊了高等教育存在的意义和价值。
高等教育评估之所以特殊，是因为它的评估对象是整个高等教育，包括高等教育内部的人、制度、文化等。而高等教育作为一种特殊的社会行动，把培养人才作为其存在的鹄的。“高校的基本属性是育人，教育价值取向从一定意义上说也就是育人的取向。”[2]因此，高等教育的价值理性就是其“教育性”，即“促进受教育者的全面发展”。所以其一切旨趣都应该以“受教育者的全面发展”为宗旨。当然高等教育评估也不例外，其评估的意义和终极价值也是为了创造更好的条件来促进受教育者的全面发展。一切高等教育评估应该以促进人才的发展为终极关怀，而一切背离这一终极关怀的评估从本质上说都应该是无效的。因此，高等教育评估应该更多观照价值理性，而不是工具理性。我们要让所有的评估者和被评估者清楚这一点，而且在评估过程中始终如一地坚持这一点。
二、正视不同评估的效用边界
顾明远老先生指出教育评估的功能有：诊断性功能、导向性功能、激励功能、改进功能、鉴定功能、咨询决策的功能。这也是教育界普遍认可的观点。评估的功能主要是由其目的决定的，出于什么样的目的就会选择什么样的评估，评估也就会发挥什么样的功能。当然，一个优秀的评估也可能会同时实现几个功能。但是值得注意的是一些功能之间可能会存在冲突，而由于冲突的存在又可能致使一个评估不能很好地发挥其他预先设想的功能。如诊断性功能就可能和鉴定功能发生冲突。由于鉴定功能和被评对象的很多直接和间接利益相关，以至于在评估的过程中，评估者很难得到一些被评者现有情况最为真实的数据和材料，导致评估的结果很难反映真实状况，因此，也就达不到对现有状况进行诊断的目的。还有激励功能可能和改进功能也存在一定的冲突，如一些评估可能激励大家为发文章而绞尽脑汁、投机取巧，但是并没有很好地发挥改进教师学术水平的功能。在这里我想突出的一点是：鉴定功能和其他功能的冲突可能是最为明显的，也是影响最为深远的。鉴定功能可能使评估的其他功能不能很好地发挥，甚至是失灵。造成这种现象的主要原因是鉴定功能的“外部性”问题极为严重。比如，对一所学校的鉴定性评估往往和学校声誉、社会声望、招生、领导政绩、学校老师的社会地位、毕业生的未来发展、上级的投入和支持等密切地联系在一起。这就很难避免在评估过程中学校领导为了其政绩，教师为了其发展和社会地位，学生为了其毕业后的工作而集体作弊、撒谎、提供假的信息和资料，以谋求自己的学校能在评估中有一个好的成绩。再如对教师的鉴定评估，由于和评优、职称等联系在一起，致使老师只是想方设法地来针对评估指标进行量上的突破，而不一定能真正促使其在谋求发展和进一步提高上下工夫。再加上评估过程中被评者一般具有“自卫心理”和“对比心理”[3]，而利用评估鉴定被评者时这种心理更为强烈。这就更容易引起被评者的逆反和不配合，更容易使评估失效。目前高等教育评估中鉴定性评估颇多，造成了严重的鉴定功能排斥其他功能的评估现象。
出于不同目的的评估可以发挥不同的功能，但是好的评估也可以同时发挥几个功能，当然并不是每一个评估都可以同时发挥多种功能。这就表明每一个评估的效用是有边界的。上面也谈到评估的鉴定功能可能对诊断等其他功能造成影响，所以要想实现其他评估功能的发挥，必须采用相应的评估程序、评估原则、评估手段才能获得真实的数据和材料，取得良好的效果。想要用具有鉴定功能的评估来达到诊断的效果或者希望实现咨询决策的目的其风险可能会很大。所以在高等教育评估中要慎用鉴定性评估，而且要想实现诊断和咨询决策的功能最好采用相应单独的评估，而不是寄希望于简单便利的一个评估解决多个问题的思路。每一类评估有每一类评估的效用边界，正视不同评估的效用是解决评估中不同功能的冲突的良好方式。当下高等教育评估对评估功能的认识并不完全正确，往往对评估期望过高，使评估不能承受之重。我们总是希望一项评估既能发挥诊断功能，又能发挥鉴定功能，还能发挥决策功能等，甚至是希望一项评估能够解决一切问题。这是非常错误的认识，无视评估之间的差异是非常有害的，不但不能完成我们所希望的附加功能，可能会连最初设计的基本功能都难以实现。因此，评估时一定要预计评估的功能效用边界，在一项评估中实现有限的功能效用。
三、切忌评估手段对评估目的的置换
当下的很多高等教育评估陷入了“手段陷阱”的囹圄，把评估的指标当作目的，而不关注评估的真正意味。如教师评估当中教师追求论文数量，不求质量；学校评估当中盲目追求上专业和增加招生，而不管其学生的就业前景和本校就这些专业的师资配备和条件；还有就是盲目追求合并以增强评估中的规模实力等。总之，为了在评估中取得好成绩，出现了学校一切工作都围着评估指标转的局面，致使评估真正的意味——保证教育质量，促进学生的发展却并没有取得理想的效果。所以，无论是评估者还是被评者都不知不觉中陷入了“手段陷阱”，评估一方把评估当作解决问题的法宝，而被评一方则把评估指标视为救命稻草，他们早已把评估的意义和价值抛在脑后。评估手段就这样自然而然地置换了评估目的，成为了被评者蜂拥追逐的目标。
评估只是手段，之所以要进行评估就是希望通过评估，来发挥其导向、激励、诊断等功能来促进学校的科学管理、教师的进步，进而促进学生的全面发展。因此，无论是政府还是学校，还是中介机构，在评估过程中一定要清楚高等教育评估只是手段而不是目的。而且要刻骨铭心地铭记这条“铁律”。无论是内部评估还是外部评估都要把评估作为中间的一环来看待和抓起，它不是终极的目的。为什么要学生评教，是因为通过学生评价教师试图改进教师的教学态度和教学水平，从而有利于促进学生的全面发展；同样为什么要用学术指标来评价教师，也是为了促进教师增长自己的学识，提高自己的研究能力以便更好地培养学生。所以，评估作为手段的地位和促进学生全面发展作为目的的地位是永远不能颠倒的，只有这样评估才能发挥它本应有的作用，并且起到实效。
四、制定《高等教育评估法》
自1990年《普通高等学校教育评估暂行规定》对高等教育评估进行规范外，之后并没有专门的法律、法规对高等教育评估的变化进行适当的规范和调整。《教育法》和《高等教育法》只是对高等教育评估的合法性给予肯定，并没有对高等教育的其他问题进行具体规定。笔者认为，由于我国的高等教育已经进入大众化发展阶段，不仅有公立高等教育，还有私立高等教育；不仅有普通高等教育，还有高职高专教育等，这些领域都需要各种类型的高等教育评估（教师评估，教学评估，学生评价等），也要求有更高质量的高等教育评估，因此，我国的高等教育评估也已经进入高速发展的快车道。在这样的现实需求下，高等教育评估急需专门的单项法律、法规的出台，以适应高等教育发展对评估的需求。当然，制定高等教育评估的专项法律来对当下的高等教育评估进行规定是一项繁重的工作，还应该具体研究。但是，笔者认为，为了保障高等教育评估能够在各个具体的环节、各个领域顺利进行，发挥它的作用，新的高等教育评估的专项法律必须在以下三个方面给予明确的规定。
第一，在法律中明确政府、高校、社会中介评估组织等各评估主体的平等地位。现在我们所遵循的《普通高等学校教育评估暂行规定》中所规定的是政府处于绝对的领导地位，高校和社会中介评估组织则处于被领导的地位。它们的作用更多的是配合政府评估。这严重制约了高校内部评估和社会中介评估的发展，也严重束缚了它们所应该和能够发挥的作用。因此，新的改革方向一定要通过法律明确，政府、高校和社会中介评估组织平等的主体地位。这样才能彼此合作和沟通，而不会出现行政管制和命令、服从式的管理，更能体现多元的利益诉求；不会出现，或减少出现管制方式下的阳奉阴违，影响评估真正目的的现象。让它们都独立承担评估任务，发挥各自的优势和特色，提供多样化的评估服务，使其既能服务于社会大众，也能为政府的规划和发展做出贡献。并且，由于其处于平等的地位，三者之间也可以通过签订协议来进行有效的合作，包括项目评估委托、联合承担项目评估等，各自发挥长处，避其短处，发挥出1加1大于2的功效。
第二，在法律中要规定各评估主体的职责范围、权利和义务。评估主体之间的平等地位是基础，平等的主体地位是开展有效评估工作的前提。不仅如此，法律中还应该规定各评估主体的职责范围，以及其权利和义务。任何一个主体都应该有自己的职责范围，也都是权利、义务的统一体。合理地确定各评估主体的职责范围，以保证各主体将其活动收敛在自己的责任领域。前文已经谈到政府应该成为规则的制定者，政府有权利，有义务，有责任要求各类高等院校都参与高等教育评估，接受质量保障的监督；同样也有权利，有义务，有责任对社会中介评估组织的资质进行认证，保障其评估的专业性和科学性。但是政府也有义务，有责任对公众公开院校信息、评估信息，让院校内部评估，社会中介评估在信息公开、透明的情况下保证自身的独立性；同时，政府要坚决避免双重身份、双重职能，也应该使自身接受来自其他评估主体和公众的监督。高校有义务接受来自政府的评估（这种评估更应该是一种基本质量的评估），但是也有权利建设符合自身特点的内部质量保障体系，有权利和社会中介评估组织合作，接受其评估，改善和提高自身的教育质量。社会中介评估有义务接受政府的认证，但是在得到认证后有权利展开独立的评估活动，当然其评估结果要公开，接受来自政府和公众的监督，一旦违规就应该接受处罚和制裁，吊销其评估资格。总之，通过立法让各评估主体清楚可以做哪些事情，禁止做哪些事情；各自的权利和义务分别是什么。法律规定是控制评估主体权力任意扩散的关键手段，也是规范各评估主体行为，构建合理秩序的关键。
第三，在法律中要明确规定惩处措施。在法律中除了要规定各评估主体的平等地位和相应的权利义务外，还应该对违反法律、法规的行为的惩处措施给予明确规定。没有具体的惩处措施和惩处的标准，也就使惩处无法可依，导致违规、违法者没有风险，不用为其违法行为负任何代价，从而不能遏制其投机行为。所以，必须要对违规行为的惩处措施和标准给予明确规定，方能对违法、违规行为做到“有法可依”。
五、实现内外部评估的融合
内外部评估是高等教育质量保障的重要组成部分，不可偏废。高校必须要实现三个转变，使内外部评估走向实质性融合。
（一）实现从片面认知到全面认识的转变
高校必须清醒地认识到内外部评估各自在高教质量保障体系中扮演的角色和发挥的作用，从原有的片面认知中摆脱出来，形成更为全面和深刻的认识。认知决定行动，有什么样的认知就会有什么样的行动。高校对内外部评估的认知直接决定着高校如何建构内外部评估体系，决定着如何应用这两种取向的高等教育质量保障措施。高校必须认识到内部评估是高教质量保障的核心，高校必须从自身出发建构内部质量保障体系，同时把外部评估看作保障高教质量的监管，给予主动配合和积极利用，打破二者的分离。
（二）实现从被动应付到主动应对的转变
高校在高等教育质量保障中往往处于被动应付的状态，所以，在现实中就出现自我内部质量保障体系建设不系统，不全面；对待外部评估又缺乏热情，不能积极主动的现象。这严重制约了高教质量的确保，使内部评估不能细致到位，外部评估发挥的作用又十分有限。因此，高校对待内外部评估亟须在态度上从被动向主动转变。只有主动了，高校才会通过合理的方式方法健全内部质量保障体系，而且落到实处，把好实施关口。同时，只有主动了，高校才会把外部评估看作朋友，而不是敌人，才会主动配合，积极应用，发挥外部评估的积极功用，从而使二者真正融合互补，共同保障高等教育质量。
（三）实现从各自为政到互相兼顾的转变
高校对待内外部评估往往是互相分离的，各自为政，没有把其看成是保障高等教育质量的有机整体。所以，我们总是看到一个评估接一个评估，评估结束了工作似乎也就结束了。内部评估是内部评估，外部评估是外部评估，好像永远是两条不可能相交的平行线，致使每个评估只是发挥非常有限的作用，不能互相形成合力共同作用于高等教育质量的保障。因此，高校看待评估需要从各自为政向互相兼顾转变，内部评估和外部评估有效兼顾，发挥各自的优势，让内部评估把好实施关和内部监管关，让外部评估发挥好外部监管作用，并做好内部评估的有益补充和现实助手。只有二者互相兼顾了，高校才能省心省力，有效地保障高等教育质量。
六、科学应用学生评教
现在，几乎每所大学在每个学期末都要让学生对其任课教师的教学进行一个评价。在很多学校这已经成为一种制度，成为学校常规管理中的必做事情。可是，“学生评教”虽然作为一种制度被确定下来，保证了这样一种形式稳定的存在，但是真正的“学生评教”工作并没有像我们所期望的那样发展，其效果也并不是十分突出。究其原因可能是多方面的，但是其中一个重要的原因就是从管理上，我们对学生评教的整个过程缺乏一个深刻的认识和理解。因此，从理论上深刻、全面地认识“学生评教”，廓清其内部的关联有利于我们更好地实施“学生评教”。
（一）“学生评教”的深刻内涵
简而言之，“学生评教”就是学生对教师的教学进行的评价。就“评教”的“教”而言是指教师的教学，其最终落脚点是教学而不是教师。但是从其字面上并没有突出这一点。通常我们认为这不用做细微的区分，因为谈到教师自然而然就是指的教师的教学而不是其他。但是，有时这还是容易使人们把它简单地理解为对教师的评价，从而就很容易使人们忽视“学生评教”这一教学评价的核心，进而使我们容易把“学生评教”简单地看成只是学生和教师之间的一种关系。其实不然，我们应该从以下两个方面来分析“学生评教”的深刻内涵。
第一，“学生评教”的逻辑起点。“学生评教”的逻辑起点就是教学。说得更为准确一些就是：“学生评教”的起点是教学，终点也是教学。这是学校以教学为中心的具体体现，也是学校以培养人才为第一要务的具体体现。教学之所以是学校工作的中心是因为它是培养人才的基本手段、核心方式。“学生评教”只是一种促进教学的外在手段。离开教学水平的改进，它就失去了存在的意义和价值。