一、政府和市场的关系未理顺，政府职责定位不明
政府和市场的关系没有理顺，直接导致了政府学前教育管理和服务职能的缺位。20世纪末，我国在由计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，随着政府经济职能与政治职能分离，原来计划经济体制下通过行政手段管理学前教育事业发展的做法受到挑战，而对政府职能新的定位又未能及时明确，加上对学前教育的必要性和重要性认识不足，很多地方政府的学前教育发展职责有一定弱化趋势，出现了责任不到位甚至推卸责任的现象。尤其是在2003年，国务院办公厅转发了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，其中“以社会力量兴办幼儿园为主体”的政策导向进一步使学前教育发展出现了较为明显的社会化和市场化转向。
我国目前仍处于社会主义初级阶段，属于发展中国家的事实没有改变，“九五”“十五”期间我国学前教育事业发展出现迟滞甚至下滑的情况，这就表明我国支持学前教育的制度尚不完善，为促进学前教育事业发展和普及，需要政府发挥强有力的主导作用。2008年以来，入园难、入园贵问题集中爆发，成为重要的社会问题、民生问题，政府主导发展学前教育事业成为时代的呼声。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要基本普及学前教育，明确政府职责，重点发展农村学前教育。从中央到地方，各级政府都在落实文件精神，制定政策措施，并积极采取行动。2010年11月21日颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》包含了推进学前教育管理体制改革的内容，对中央和省级政府的职责做了一些规定，相比以往政策有了很大进步，但是对究竟应该如何发挥政府的主导作用，对各级政府和政府各部门的具体职责及其在学前教育管理上的权责划分尚缺乏明确规定，学前教育管理体制有待进一步完善。从各省级行政区出台的政策文件与政策执行来看，一些省份虽提出要“政府主导”“明确政府责任”或“落实政府责任”，但尚未对政府发展学前教育的责任进行定性，且力度较弱。有些省市将“政府主导”窄化为“政府办园”，在一定程度上弱化了各级政府在学前教育事业发展中统筹规划、政策引导、经费保障、规范管理、队伍建设、质量提升和督导评估等其他重要方面的职能。