（一）党内法规的立法定义及规范等级体系
党内法规指的是哪一类制度呢？这显然有着特定的内涵边界，不是什么样的党内文件都能进入党内法规体系的。党内法规特指：“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这是新条例第二条的规定。这一条实际上确立了党内法规的两类制定主体：一类是党的中央组织；另一类是中纪委、中央各部门以及省级党委。
党内法规原则上调整党内的事务，包括党组织的工作活动和党员行为。因而党内法规，最基本的功能就是作为党的自身建设的主要规范依据。同时，我们不能把党内法规简单地理解为只调整党组织与党员的权利义务，因为党组织在中国的法律体系当中具有特殊的地位，党的领导是作为四项基本原则明确写入宪法的，它的执政权具有宪法的基础，享有在其工作与活动当中对国家事务的领导权。党内法规必然涉及对国家事务的领导和支配。所以党内法规也在宪法法律范围内，对国家事务进行了调整。
党内法规对内、对外进行双重调整，既作为党组织自身活动的依据，同时也作为党领导国家的依据，构成了党组织和党员义务的双重来源。就是我们前面讲的双重交叠的规范系统。党组织与党员干部既要遵守国法又要遵守党法，尤其是要保证党法与国法的一致性。而这种一致性的保证，正是通过党内立法法的相关程序实现。
新条例克服了之前党内法规制度体系建设当中的文件名称不一、规范形式随意性大、规范等级不清的缺陷，明确规定了党内法规的规范等级体系，依据规范制定的主体以及规范形式确立了七种规范形式，表现为四层结构。首先是党章，党章作为党的根本章程，相当于国法体系中的宪法，是党的法规体系的根本规定。党章规范的内容是与党的建设、党的任务具有重要关联的。其次是党章之下的准则。准则相对于党章具有一定的具体化特征，但是相对于下面讲的条例和规则，又处于基本法律的位置，规范的内容为全党的政治生活、组织生活和全体党员的行为。比如，我们刚才讲到的在邓小平时期，1980年所制定的《关于全党政治生活的准则》，就在党章之下处于最重要的法规地位。再次是条例，这不是对党的组织和行为进行全面规范，而是对某一重要领域、某一重要关系进行规范，属于更加具体化、专门化针对某一方面的工作领域或者事务的规定。最后是规则、规定、办法、细则，它们是党内生活的具体规定，规范内容为党的某一方面重要工作或者重要事项。
我们看到党章居首，然后是准则，然后是条例，然后是规则、规定、办法、细则，七种规范形式、四层结构就构成了党内相对严密的法规体系。
（二）党内立法权分配
新条例对党内立法权进行了分配，相对明晰了立法权责。党内立法权分配基本上是按两个层次进行的，分为党的中央组织的立法权和中纪委、中央各部门及省级党委的立法权。
哪些是党的中央组织？这个是由党章规定的。“党的中央组织”根据党章规定，包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局以及中央政治局常务委员会。“中央各部门”指党中央正式设立的职能工作部门，如中组部、中宣部等。党内立法权的分配实行权力相对集中的模式，其中党章和准则更多的是由党的中央组织来制定，而中纪委、中央各部门以及省级党委制定的规范，通常只能以规定、规则、办法、细则来命名。这表明较低层级的立法权是相对要具体化、要细化的，其主要任务是落实党的中央组织通过党章和准则以及条例所确立的关于党的政治生活全面性的规范和框架性的具体规范。
值得指出的是党内立法中的“义务本位”逻辑。[28]这里涉及与国法体系规范逻辑上的差异。我们知道现代法律体系包括中国法律体系，主要的建构逻辑是权利本位，是通过以对基本权利的保护为出发点来建立法律体系，以限制国家权力，保障公民权利。我们讲打造“制度之笼”，也是这个含义。但是在党法体系之中，党员与公民还是有相对差异的。公民让国家对他负有义务，要保障他的自由，要保障他的生存、自由与发展。但是党员是人民当中所特定化出来的，经过政治考察跟选拔以后所确认的，我们可以称为积极公民。对于他们来讲，优先考虑的不是他们个人的权益，优先考虑的是他们参与党组织之后如何为人民服务。因此对于党员来讲，对于党内制度体系来讲，义务是突出的，义务是作为本位的。也正因为如此，党内法规制度体系的建设，跟国法制度体系建设会有所差异。国法体系侧重权利保障，党法体系侧重对党员的约束与党员的积极责任。
有些制度就适宜在党内先行先试。比如，官员财产公开的制度。下面我还会专门讲到，这正是党内立法的优势，因为它是义务本位的，它可以对党员提出超出法律的要求。当然这种超出法律的要求通常不能突破宪法上基本权利的边界，但是又可以为了这种特定事业的目的而在党内先行开展。因为党员有先进性、表率性，所以制度可以在他们身上进行先行先试。
（三）党内立法基本原则
新条例确立了党内立法的八大基本原则。按照这八个基本原则来衡量、规范，党内立法基本上能够保障与宪法、法律相一致，从而确保党组织在宪法法律范围内活动。
第一个基本原则就是一切从实际出发。这实际上是对我们立法工作方法的要求。我们不是为了体系化而体系化，而是要需求导向，有的放矢，要使得法规的建设与党的具体任务相匹配，不是人为地去制造所谓大规模、名目繁多的立法。只是追求数量的话，我们认为会偏离法治建设的轨道。
第二个基本原则就是党内立法要有一个明确的根本法意识。那么什么是党内立法的根本法呢？从党内法规体系来讲，就是党章。因此党内法规的制定，必须以党章为依据。
第三个基本原则是宪法法律至上的原则。全部党的立法最终的目的是保障党组织和党员干部在宪法法律范围内活动，所以党内立法要帮助党组织跟党员干部，在规范的轨道上与宪法和法律相一致。
第四个基本原则是执政正当性原则。这又包含三个子原则：科学执政、民主执政、依法执政。这三个子原则是对正当性内涵的完备阐述，要求我们的立法既要具有民主的程序，反映各方面的意见，同时又要依照既定的法律程序和权限展开，还要具有科学理性的内涵，侧重对立法的专业性和专家知识的尊重和吸纳。[29]
第五个基本原则是党的建设法治化原则。具体包括制度化、规范化和程序化三个子原则。制度化的要求是说，党的建设涉及各种权力的行使，要有法可依，要首先想到运用法治思维与法治方式，为各种建设任务、各种建设行为提供制度保障。规范化要求就是对制度的品质提出要求，要使得行为具有规范品质，与既有规范保持一致性。同时要落实程序化的要求，要求党的建设按照法定的步骤、程序、方式有序地展开。通过程序本身来管理权力行使的风险，来充实权力行使的理性，来张扬权力行使的客观权威。
第六就是民主集中制原则。民主集中制原则是我们党，也是我们国家组织活动的基本原则，实际上是公共生活的辩证法原则，就是在充分发挥民主的基础上实现集中，是一种辩证式的执政。[30]
第七就是法制统一原则。法律如果相互打架、到处冲突，每个部门都制定自己的法律，不去处理冲突是不行的。所以党的立法特别重视法制统一，不仅在党内法规制定当中要求各级党组织层层审查所要制定的新法是否符合宪法法律，是否符合上位的党内法规，而且还进行了事后的把关，就在备案的过程中，进行事后的审查。如果审查发现有违背上位党内法规、违背宪法法律的情况，是可以进行撤销或者改变的。党内立法法，是非常重要的把关性的程序，它在总体上保障党内全部立法能够与宪法法律相一致，从而确保法制统一。而法律的权威、规范的权威、形式化的权威就是要法制本身内在自恰，协调统一。
（四）党内立法程序和立法后程序
新条例毕竟是规范党内法规制定工作的，对党内立法程序进行了更加详细的规定。新条例规定党内立法程序大概包括三个环节：先是立法的规划环节；其次是起草；最后是审批和发布。在规划环节，要解决我们在一定时间里要立什么法的问题，也就是要确立什么样的立法议题的问题，又可以区分为宏观的五年规划和中微观的年度计划。立法规划制度的建立，就使得我们的党内法规制度体系的建设能够按照科学有序的步骤展开。起草阶段是非常重要的一个阶段。起草的过程是否合理，草案的质量如何，将直接决定党内法规的规范品质。起草阶段完成之后，就是由起草机关来提交制定机关进行审批和发布，经过审批、审查，并且进行一定的修改合格之后，进行正式发布，发布即具有党内法规的效力。这是一部党内法规如何产生的三个阶段。
党内立法法不仅仅规范一部法律如何产生，还规范法律的实施以及备案审查。因此这部新条例同时规定了两个很重要的立法后的程序：一是对法规的适用和解释做出原则性的规定；二是对法规备案和清理评估做出规定。
总体来看，新条例所规定的党内立法程序和立法后的程序与国家立法法的规定具有相似性，共同遵循现代立法科学的基本规律。另外，新条例保证了立法程序和立法后程序的协调，从而能够保证党内法规体系的内在一致性。
重点来看一下党内法规的起草阶段。起草阶段的程序和草案质量将直接决定法规的规范品质。在起草阶段的立法工作方法上大概有三个要素是非常关键的。
第一个要素是专家论证。党内立法要遵循科学立法的要求，科学立法的要求很多时候就体现为专家知识。第16条规定，在必要的时候，就是在起草阶段，关于立法的调查研究可以吸收相关的专家学者参加或者委托专门的机构开展。这在我们国家立法当中也是经常使用的，就是所谓专家咨询论证制度或者委托起草制度。第19条还规定，草案征求意见的时候应当注意听取党代表大会和有关专家学者的意见，就是说专家论证已经被新条例确定为党内法规起草必经的一个阶段。它能够保证法规的专业性、科学性，这也是所谓科学执政的一个重要体现。
第三个要素就是部门协调。在制定一部党内法规时，可能涉及好几个部门的职能范围。如果不进行充分协调，在执行阶段可能会遇到各种各样的障碍。所以在新条例的第17条规定，起草机构要与条例涉及的部门进行充分协商，尽量取得一致的意见。如果不能取得一致的意见，要给出理由进行说明。
征求意见的对象，既包括征求专家的意见，也包括征求公众的意见，甚至包括征求条例所关涉的部门意见。在制度操作上大概有四种形式：第一种是书面形式，通过所谓函件的形式，由被征求方在指定时间里反馈书面意见。第二种是现场开会的形式，主要是座谈会，更多地吸收各部门以及党员、普通群众参加，以便了解这部法规所关涉的社会各个阶层、各个方面的利益诉求。第三种是论证会，主要针对的是专家，邀请有关专家学者就党内法规的技术性问题或者党重大的原则性问题进行专业性的讨论，定向吸收专家的意见。第四种是网上征询的形式，无论从成本的角度来讲，还是从扩大公众参与的范围角度来讲，为了兼听则明，有时候书面形式、座谈会、论证会都有一定的定向性，可能无法保证参与意见的代表性，网络平台恰好可以提供弥补方案。网上征询意见可能克服前面三种定向征求意见的相对局限性，进一步拓展党内法规起草阶段征求意见的途径、代表性，是对征求意见民主效果的加强。
意见是征求了，怎么处理这些意见呢？如何使得这些意见在党内法规的立法当中发挥直接的影响或者效用，其实也是征求意见程序是否能够长久吸引公众、专家和部门参与，并且建立一种民主立法的习惯的重要方面。
对于专家论证、公众参与、部门协商产生的意见，新条例如何处理呢？这就要求起草机构在草案的制定说明中载明征求意见的情况和协商的情况。也就是把起草阶段的专家意见、公众意见、部门意见加以分类整理，然后提供给法规的审批机关，由后者对这些意见进行处理、决定，然后对草案进行修改和调整。