同时清廷正式设海关监督，规定粤海关由内务府派，闽海关由福州将军兼，浙海关及江海关由各省巡抚兼。按法律，中国的旧关税制度完备极了、公道极了。圣祖的训谕说：“各省钞关之设，原期通商利民，以资国用。”“国家设关榷税，必征输无弊，出入有经，庶百物流通，民生饶裕。”世宗的旨趣相同：“国家之设关税，所以通商而非累商，所以便民而非病民也。”高宗也说过：“朕思商民皆为赤子，轻徭薄赋，俾人人实沾惠泽，乃朕爱养黎庶之本怀。”户部颁有税则，其平均率不到百分之五，比《南京条约》以后的协定税则还要低廉。防弊的法令也极森严：
一、各关征税科则，责令该管官详刊本榜，竖立关口街市，并责令地方官将税则刊刷小本，每本作价二分，听行户颁发遵照。倘该管官将应刊本榜不行设立，或书写小字悬于僻处，掩以他纸，希图高下其手者，该督抚查参治罪。地方官将应刊税则不行详校，致有舛漏，或更扶同徇隐者，并予严参。
二、各关应征货税，均令当堂设柜，听本商亲自填簿，输银投柜，验明放行。其有不令商亲填者，将该管官严加议处。
很明显地，中国自十七世纪末起，已有了法定的、公开的海关税则。
实际上，中国海关收税的情形不但离高尚道德甚远，且与法律绝不相符。直到鸦片战争，外商不知中国的税则的模样。历康、雍、乾、嘉四朝，外国人索看海关税则多次，每次概被衙门拒绝。关税分两种：船钞与货税。照户部的章程，船钞应丈量船的大小而定：大船约纳一千二百两，中船约九百六十两，小船约五百四十两。实际除船钞外，还需“官礼”。在十七世纪末，官礼的多少，每次须讲价。到康熙末年，十八世纪初，官礼渐成固定：不问船的大小，概须送一千九百五十两，比正钞还多。货税也有正税及“陋规”。陋规最初也是由收税者及纳税者临时去商议，到康熙末年，大约已达货价百分之六，比正税亦大。雍正初年，杨文乾以巡抚兼海关监督的时候，官礼报部归公，于是官吏在货税上加了百分之十的陋规，名曰“缴送”。正税及各种陋规总起来约当百分之二十，这是中国实行的税则。
这种税则虽重，但在十八世纪尚未发生困难。彼时进口货少，出口货多。中国的税收百分之八十来自出口货。这种货物，因中外市价的悬殊，能纳重税。英国东印度公司在广州出银二十两买茶一担，纳出口税不过三两八钱（其中正税仅二钱），到伦敦即能批发到四十两以上。且同时英国茶叶的进口税比中国的出口税还重。
通商的地点的选择，在法律上虽自由，实际无自由。浙、闽、粤三省的官吏虽都欢迎外商，但各处都有特殊权利的华商垄断市场，即所谓“皇商”“总督商”“将军商”“巡抚商”等等。这班人是商人想借用政治势力以图操纵市场呢？还是官吏利用走狗来剥夺商利呢？还是官商狼狈为奸呢？在厦门，康熙四十三年（1704），“皇商”组织公行，行外之人概不许与外国人交易。从此厦门的市价全由公行操纵，外商苦极了。宁波（实际交易在珠山）不但有特殊权利商人，有时官吏简直自定价格，强迫外国人交易。在十七世纪末及十八世纪初，外商只能从各口彼此竞争占点便宜。最初他们侧重厦门，后来侧重宁波，最后侧重广州。康熙十五年（1676）以后，中外通商实际只有广州一口，因为广州市面较大，官利的贪索亦比较有分寸。
广州尝了专利的滋味以后，绝对不肯放手。所以乾隆二十年（1755），英商复想到厦门及宁波的时候，广州的官吏及商人联合起来，在北京运动。他们达到了目的，从乾隆二十一年（1756）起，广州成了法定的唯一通商地点。
从十八世纪中叶起，外国人的通商不但限于广州，且限于广州的十三行。十三行的专利实由于环境的凑迫。第一，与外商交易者总是资本比较大的华商，此中有一种自然的专利。第二，外国人嫌中国海关衙门纳税的手续过于麻烦，所以常把纳税的事务委托中国商人去办。官吏于是指定少数更殷实的商家担保外国人不漏税走私。这个责任甚大，保商没有团结不足以当之，倘团结而没有专利亦是得不偿失。得了专利以后，官吏又觉得保商应负更大的责任，于是保商不但要担保外国人不漏税走私，且要担保外国人安分守己，换言之，管理外国人的责任也到了十三行身上去了。在十八世纪的下半期，广州外商及外船的水手逐渐增多而杂，中国官吏所定的禁令也就多而且严了。
这些禁令的烦琐简直是现在的人所不能想象或理解的。“番妇”不得来广州。“夷船”开去以后，“夷商”不得在广州逗留，他们必须回到澳门或随船回国。“夷商”出外游散只能到河南边的花地，每月只许三次，每次不得过十人，并需有通事随行。“外夷”不许坐轿。“外夷”不许学习中文，购买中国书籍。“外夷”移文到衙门必须由十三行转，必须用“禀”，只许用“夷”字，不许用汉字。“外夷”只许租用十三行。仆役有限数，且须由十三行代雇。每年开市之初（秋末），官吏把这些禁令宣布一次，并训令十三行好好地开导那班不知礼义廉耻的“外夷”。禁令的实在用意不外三种：一、防止外国人开盘踞之渐；二、防止外国人通悉中国政情，以俾官吏的奸弊无从告发；三、防止外国人熟悉中国的商情，以便行商得上下物价。行商执行这种禁令的方法不外劝勉疏通，倘不行，则宣布停止贸易；再不行，则撤退外国人的仆役，断绝接济。因这种利器用了多次，每次都见了效，官吏遂以为“驭夷”易如反掌。
第七节
幸而在十八世纪与中国通商的最重要的对手是英国东印度公司，公司的政策由股东决定，股东的目的在红利。东印度公司在中国的买卖既大赚钱，其他一切也就将就过去了。又幸而在十八世纪，中国很像一个强大的帝国，而印度适于是时瓦解。英国的注视是在印度与法国的对抗。所以英国只想用外交的方法来修改中国的通商制度。
是时在广州的外商觉得他们所受的限制和压迫多半出自地方官吏，非皇帝所知道，更非皇帝所许可。倘若在地方交涉，通商的制度是不能更改的；倘若由政府派公使到北京去交涉，或有一线希望。乾隆五十三年（1788）英国外交部遂采纳这个办法。不幸英国这次所派来的公使在中途死了，使团也就折回去了。次年，两广总督福康安授意东印度公司的经理们，希望公司派代表到北京去贺高宗的八旬万寿。经理们一则恐怕此中有奸谋，代表或将被扣留为质；二则怕见皇帝的时候，必须行三跪九叩礼，遂未接受福康安的意思。后来公司的董事以为经理们失了一个绝好的机会，于是决计假补行祝寿为名，再派公使来华。
在筹备这使团的时候，英国人费尽心力，要使团在可能范围内迎合中国人的心理，同时做西洋文明，尤其是英吉利文明的活广告，使中国人知道英国也是礼仪之邦，且是世界大帝国之一。英国外交部给马戛尔尼（LordMaey）的训令不过讲交涉大纲，其细则由马氏临行时斟酌。大使所行的礼仪应表示中英的平等，不卑不亢，但不可拘泥形式。交涉的目的在扩充通商的机会和联络邦交。第一，英国想在中国沿海得一小区域，如澳门一样，俾英商可屯货住家，主权可以仍归中国，但警察权及对英侨的法权应归英国；在租借区域内，英国可不设军备。第二，中国不愿租地，就加开通商口岸及减少广州的限制。第三，英国可以遵守中国的鸦片禁令。第四，希望英国可派公使驻北京，或间来北京；如中国愿派公使到伦敦，英政府十分欢迎。这是十八世纪末英国对华外交的方法及目的。
马戛尔尼的使节，在中国方面，自始就另作一回事看待。东印度公司的董事长百灵（Frang）在乾隆五十七年（1792）的夏季，先发一信给两广总督，报告英廷派使的意思。这封信由十三行的通事译成中文，送呈署督郭世勋，郭氏随奏折送到北京。这信原文第一句是：
TheHohePresidentandoftheHoheCourtofDirederwhoseordersandauthoritytheerceofGreatBritainiswiththeationattotheHighandmightyLordtheTsontockorViceroyoftheProvincesofQuantongandKuaing．
英吉利总头目官管理贸易事百灵，谨禀请天朝大人钧安，敬禀者。
原文第二句是：
&hourheartyendationstoatyouthatracinHisMostExtMajestyGeetheThirdKiain，FrandIrelaeextendstoallpartsheardthatithadbeeedhissubjectssettledattheeseEmpireshouldhaveseioofPekiogratulateTheEmperorootheEightiethyearofhisage，andthatsuchDeputationhadnotbeeelydispatchedHisMajestyexpressedgreatdispleasurethereat．
译文变为：
我国王兼管三处地方。向有夷商来广贸易，素沐皇仁。今闻天朝大皇帝八旬万寿，未能遣使进京叩祝，我国王心中惶恐不安。
英国人费尽了心力要表现平等者的相敬，通事反把安南的口气加在这信上。当时的通事不能也不敢实译，而当时的官吏之所以禁止外国人学习中文及用中文移书往来，一部分就占这个纸上的便宜。这种外交是幼稚而又滑稽的。
清高宗度量颇大，虚荣心也大，马戛尔尼快要到天津的时候，高宗吩咐直隶总督梁肯堂及长芦盐政徵瑞如何招待：
……应付外夷事宜，必须丰俭适中，以符体制。外省习气，非失之太过，即失之不及。此次英吉利贡使到后，一切款待固不可踵事增华，但该贡使航海往来，初次观光上国，非缅甸安南等处频年入贡者可比。
高宗对招待虽愿从优，对礼节则极重视。他教徵瑞预为布置：
……当于无意闲谈时，婉词告知，以各处藩封到天朝进贡观光者，不特陪臣，俱行三跪九叩首之礼，即国王亲自来朝者亦同此礼。今尔国王遣尔等前来祝嘏，自应遵天朝法度。虽尔国俗俱用布扎缚，不能拜跪，但尔等叩见时，何妨暂时松解，俟行礼后，再行扎缚，亦属甚便。若尔等拘泥国俗，不行此礼，转失尔国王遣尔航海远来祝厘纳赆（5）之诚，且贻各藩部使臣讥笑，恐在朝引礼大臣亦不容也。
马戛尔尼深知中国人重视礼节，也知三跪九叩首必成问题，所以对徵瑞的婉劝和要求早有准备。马氏并不拒绝行三跪九叩首的礼，但他有一个条件：中国须派与他同等级的大臣在英国国王的像前作三跪九叩的答礼。他说他所争的不是他自己的身份，他对中国皇帝愿行最敬的礼节；他所争的是中英的平等，是英国国王的尊严，是要表示英国不是中国的藩属。他把他的办法和苦衷函达当时的首揆和珅。中国拒绝了他的条件，他就决定以见英王最敬的礼来见中国皇帝。
马戛尔尼于乾隆五十八年（1793）八月十日及八月十三日在热河行宫两次见了高宗，两次都未跪拜。高宗虽敷衍了，赏了他及他的随员不少的东西，心中实在不满意，要官吏暗中设法讽令英国人早回国。马戛尔尼所提出的要求，高宗以一道敕谕拒绝一切。
由现代的中国人看来，马氏出使中国毫无直接的成绩可言，这已经够奇了，但连间接的影响也没有，这更奇怪了。马氏在中国境内逗留几及半年。在这时期内，中国官吏与他往来的也不少。有意反对他的如徵瑞、前任粤海关监督穆腾额、前任两广总督福康安，我们不必说。据马氏的日记，对他感情甚好的大吏也不少。直隶总督梁肯堂与他一会于天津，再会于热河。军机大臣松筠陪他游万树园，以后又陪送他到杭州。松筠曾办过中俄的交涉，马氏也曾出使俄国，所以他们甚相得。浙江巡抚升任两广总督的长龄陪他由杭州经江西到广东。就是当时主持朝政的和珅与他见面也好几次。这些人——其他官阶较卑的如天津道及天津镇不论——马氏均说对他个人有相当的好感，尤其是松筠和长龄。何以这些人没有因为认识马氏而对外国人的态度稍有变更呢？马氏所坐的兵船——比中国的水师船大五倍——及所送高宗的炮位和模型军舰当时也有许多中国人看见过。何以他们对西洋军备无丝毫的惊醒呢？英国这次所送的浑天仪实属十八世纪西洋科学及工艺的最精品，何以国人（满汉均在内）没有发生一点觉悟呢？马氏文化使命的失败足证中国绝不会自动地接受西洋的科学和工艺。
马戛尔尼在中国的那一年正是法国革命国会对英国宣战的一年。从乾隆五十三年（1788）到嘉庆二十年（1815），大英帝国的精力都集中于对法的作战，远东通商制度的改良只好暂时搁置。同时中国这方也是变故多端。嘉庆元年（1796），湖北教匪起事，蔓延到四川、河南、陕西、甘肃，至嘉庆八年（1803）始告平定。闽粤海盗蜂起，聚众到八九万人，船三百多只。西人被海盗架去而以重价赎回者有好几次。官吏如何虚报胜仗，如何“招抚”，在广州的外国人知道得很清楚。内乱多，军费就多，十三行的捐款也就多了。外国人觉得通商的困难日渐增多。等到拿破仑战争一终止，英国政府遂决计再派使来华，以求通商情形的改良。
嘉庆二十一年（1816），罗尔美都（LordAmherst，阿美士德勋爵）的使节简直是个大惨败。因跪拜问题，仁宗竟下逐客之令。由北京返广州的时候，沿途的官吏多以白眼相待。西洋人从此知道，要变更中国的通商制度和与中国建立平等的邦交，和平交涉这条路走不通。