（三）明代地方政府
地方政治一向是中国政治史上最大一问题。因为中国国家大，地方行政之好坏，关系最重要。明代亡国以后，当时有两位大史学家，痛定思痛，来讨论明代政治制度，和此下中国政治的出路。一位是黄梨洲，他著了一部《明夷待访录》。他最注意的是明代废宰相那一事。他认为将来只有再立宰相，正名定义，把宰相来做政府领袖，不要由皇帝亲揽大权。另一位顾亭林，著有一部《日知录》。他曾说：天下太平，则小官多，大官少；天下之乱，则必然是大官多而小官少。他举了历史上许多例来讲。总而言之，地方政治干得好，天下就太平。地方政治干不好，天下就大乱。他们两人的着眼点，一上一下，各有不同。黄梨洲注意在上面，顾亭林注意在下面。但我们若细看全部中国政治史，便知他们两位所说，同样是颠扑不破的教训。
从中国传统历史意见论，地方政府制度最好的要推汉代。但唐代地方制度也还好。让我们举一例来说。中国地方这样大，现在有飞机、火车、电报，政令传达不感觉多么的困难。从前交通完全靠驿骑，这就不容易。驿路可通全国，到处都有站，当时则叫作“亭”。唐代首都在长安，若要发一公文到番禺（广州），或者到杭州与福州，都非常困难的；这我们可以想象到。但当时并不曾因交通之辽远，递讯之困难，而政事上有所失误。当时公文，也分缓急等次，好像现在发电报要分加急电和普通电一样。当时递送某种公文，一点钟马该跑多少路，都有一定的规定。从这一站到那一站，快的多少时，慢的多少时，都规定了。每站都有守站的人。送公事的到达了，守站的早把吃的喝的都预备好；此人吃饱喝够，稍稍休息，再换一匹预先喂好了的马，继续跑。第一天到什么地方歇，第二天到什么地方歇，都有限定。因此几天内，如限赶到，是没有问题的。现在打电报利用科学，从前全靠人力马力。每天户部、吏部、尚书各部都有公文送往各地；一匹马来，一匹马去，络绎于路。现在的火车轮船，有时还误点。古时驿骑误点，更该是寻常事。但也总得多少照规定时限到达。否则，政事就会乱，国家就会挎台。举此一例，便知现在我们所喜欢说的“中国人一向没有时间观念”那句话，也不尽正确呀！照理论，空间愈大，时间愈紧要。中国人若无时间观念，不该能统治管理偌大的空间。
再说那些站，建筑也极讲究。假山、水池、亭阁、厅房、洗澡间、马房，一应设备都周全。送公事的到了，总给你休息得很好，好让你明天再精神饱满地上路。即使不睡觉，不过夜，休息一两点钟，也足够恢复你疲劳。同时替你准备好新马，给你继续上路。马力也分等级；携带第一等紧急公文的，便给你第一级快跑的马骑。这些荒山穷谷的守站人，也决不会误你事。由这一个例，可见当时行政效率之高。但这种功绩，并不能全归之中央。这不是宰相和工部尚书的事，而是地方政府的事。顾亭林亲自走过的地方着实多，据他说：只要看见一条大路，路基筑得坚实平坦的，询问查考，多半是唐代留下来的。只要看见一座大城，坚厚雄壮，一经询问查考，也多半是唐代留下来的。驿亭的建筑遗址，顾先生也看得多了，他才追怀到唐代的规模。据他《日知录》所讲，真好像近代欧洲人眷念推崇罗马古迹般。但罗马是帝国主义者征服四围，一切为武力而措施。唐代则完全是地方政治之完善。两者间用意不同。而顾先生也不是漫无用意，如考古家般来赞扬唐代。他的用心，正在针对着明代之实际情况。让我们继此来讲一讲明代的地方行政吧！
（四）元明以下之省区制度
要讲明代地方行政，最重要该首先提到的，就是现在的所谓省区制度了。今天我们还用着“行省”这名词。行省制度，不始于明代，这是从元代开始的。也可说金代先已有行省了。但正式成为制度的是元代。我们今天俗称江苏省、浙江省，省像是地域名。但历史上“省”字原始是衙门名，非地域名。在金、元两代，开始有“行中书省”。中书省是当时中央的宰相府，一般称为“都省”。行中书省是由中央宰相府（都省）分出一个机关驻扎在外面。这因蒙古人征服中国，不敢把政权分散，要完全把握集中在中央。某地方出了事，就由中央宰相府派一两个人去镇压。“行省”是一个行动的中书省。过去御史台派人考察地方行政，今天在这里，明天到那里，所以有“行台”。中书省是中央政府最高机关，怎样可以分一部分在江苏，又分一部分在广东呢？这是元代一个极不合理的制度。这因异族征服了我们，跨驾在我们头上。最先使用这一制度的还是金。不过无论是金或元，都是外族用此制度来统制中国；都是不放心把政权交给与地方，也不放心把政权分散，所以连地方政事，也由中央政府最高领袖来亲自统制。此如现在英国在香港，过去在印度，都设有“总督”。殖民地总督是直属皇帝的。在名义上，殖民地总督，由英国皇帝派，不由内阁派。此因内阁代表国会，国会代表民意。殖民地根本不许有民意。英国本土可以有民主，有自治；像香港、印度殖民地等便不能有民主与自治；所以也不该有地方官，直由皇帝派一总督来管理。可见任何一制度，其背后都有意义可说。元代的行中书省，就是一个行动的中央政府，宰相府的派出所，分驻在这个地方来管事。如是则地方绝无权，权只在中央。元代是有中央无地方的，中国只是其征服地，像英国的香港。
元朝同宋一样，把地方分成路、府、州、县；而实际上元代的地方政权不交在地方，乃由中央派行中书省管理。行省长官是中央官，而亲自降临到地方。在当时，并不是说把全国划分成几个地方行政区；乃是这几区地方各驻有中央宰相，即成为中央宰相府的活动分张所。所以行中书省正名定义，并不是地方政府，而只是流动的中央政府。换言之，是中央侵入了地方。中央需要派一个大员来镇压某地方，就派一个外驻的宰相。在元代，共计有如是的十个分张所，并不是全国地方行政分成为十个区。行省制度在法理上的实际情形是如此。
再深一层言之。这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制。行省制度的历史来源确如此。所以直沿袭到近代，依然有其痕迹可寻。我们现代的省区分划，和唐宋时代的“道”和“路”都不同。如江苏徐州，是一个军事重镇，它一面是山东，一面是河南与安徽。徐州属江苏省，但它的外围，江苏管不着；如是则江苏的总督或巡抚就无法控制了。南京也是一军事重镇，但如广德不守，或者芜湖放弃了，南京也不能保；而广德、芜湖也都不在江苏的管辖内。任何一省都如此。给你这一半，割去你那一半。好使全国各省，都成支离破碎。既不能统一反抗，而任何一区域也很难单独反抗。这是行省制的内在精神。
元代这一制度，明朝人自然懂得他用意。明代人明知这一制度在名义上就说不通。而且明代已废去了中书省，更何来行中书省？所以把行省长官改成为“承宣布政使”。全国正式划分为十三“承宣布政使司”。“使”是指的官，“司”是指的衙门。我们若正名讲，该说明代的地方行政分成为十三个布政使司；不该说它分成了多少行省，或说多少省。到清代，在承宣布政使之上，又常设有巡抚和总督。巡抚、总督在明代是非常设的官，故地方行政首长之最高一级是布政使。但称布政使司为行政区域，已经是名不正，言不顺，就官制言，地方区域，也不该称为“司”。而清代则更无适当称呼。于是仍沿袭称了“省”。譬如有江苏布政使，有江苏巡抚，而江苏地区则称为江苏行省或江苏省。清代《一统志》是这样称呼。其实“省”的称呼，更是名不正言不顺。
又《清一统志》把省区再综合划分，如称关东三省（山海关以东）或岭南三省（广东、广西、福建）之类。这更是无意义。这是把政治地理和自然地理混淆了。后来中国人果然为此误事。别的不管，只叫广东省、广西省，不说岭南三省，或南三省；而独关东三省因为清代限制中国人出关，常把来混合称为关东三省，不分开；而后来又把“关”字省了，只叫东三省。习俗相沿，好像东三省和其他省区有不同。全国只知道有一个东三省，却不看《大清一统志》，岭南也有南三省。其他省区全都如此并合称呼。东三省并不和其他地区有两样，而我们却误认他是两样了。后来又有人把东三省误叫为满洲，这更大错特错。满洲只是吉林省松花江外长白山附近一小区域，在明代属建州卫。唐称府，明称卫，这是军事区域的名称，并不是东北的行政区域。关东三省才是东北行政区域，而尚不全是行政区域。而一般人不注意这些事。或者满洲人要故意把满洲两字的地域观念放大，所以他把省区也勉强分为关东几省、岭南几省等不合理的称呼，来牵强混淆。而后来日本人又推波助澜，故意把东三省说成是另外一区域，而且东三省就是满洲。这实在是一个极大混淆。后来弄出溥仪的伪组织，自称满洲国，认为是满洲人统治着满洲。实际上东三省那可与满洲相提并论？
孔子说：“名不正，言不顺。”清代学者中，就有人主张不用行省或省字，而正名称为布政使司的。然而总督、巡抚又如何称呼呢？所以当时也没有人附和。然而行省之称到底是不妥。又如说“本部十八省”，那更荒谬。中国历史上根本就没有所谓“本部”“非本部”之别。秦代万里长城早已东达大同江，辽河流域永远在中国历史圈之内，如何说它不是中国之本部？这原是外族敌人有意混清是非造出来做侵略的口实。此刻又有所谓华南、华中、华北等称呼。试问中国政治区域上，有没有这些分法呢？中国人不注意，大家跟着这样叫，现在还没有事，不要紧；十年二十年以后，说不定政治上，外交上，又发生问题。连我们的脑筋里，观念上，也会发生问题的。如想我们是华南，你们是华北；这些观念，都会发生很大作用。这因讲元代的行省，而牵连涉及。这都该值得我们警惕的。省区的“省”字，根本是一个不祥的名称；最好以后能在新的地方政治区域之划分下把这字革除，再不沿袭。
（五）明代地方监司官及督抚
再说明代地方长官，与“承宣布政使”并列的，还有一个“提刑按察使”。布政使管行政，按察使管司法。又有一个“都指挥使”，管军事。三个司合称为“三司”。承宣布政使司又叫“藩司”，提刑按察使司叫“臬司”。清时俗呼藩台、臬台。照理，臬司尚可称“台”，如御史行台之例。按察使本该流动考察，不常川驻定一地方。但明、清两代都已固定有驻地，称“台”已不合理。至于承宣布政使司，全省行政都归他管，更不该称“台”。布政使下面有参政、参议等官，提刑按察使下面有副使、佥事等官；这种官派出去，叫“分司”。分司到了清朝，俗称“道台”，普通称为“监司官”。犹如省政府派几个参议到地方上协助办事。这样一来，地方政府的事情就更不好办了。
明制，地方行政制度，最低一级是县。县上面是府和州，这是第二级。上面才是省，就是承宣布政使司，是第三级。三级之外再加上分司，就变成了四级。元代是把中央政府分置到地方，就变成行中书省。明、清两代是把地方高级政府再派到低级去，这便是监司官。这也难怪。因为省区大，事情多。不得已，才有分司分道之制，分司分道又分为两种：由布政使派出的叫“分守道”，由按察使派出的叫“分巡道”。明末大儒王船山在其所著《黄书》里，曾有一统计，说：山东省有六个府，但有十六个分司。山西省有五个府，有十三个分司。陕西省八府，有二十四个分司。四川省九府，有十七个分司。这样一来，县上面有府，府上面有司（分司），司上面才是省（司）；变成管官的官多，管民的官少。县官才是亲民官，府、州以上，都是管官之官。管民的官不仅少，而且又是小。
所以中国地方政治，宋代已经不理想。宋制分路，诸路分设帅、漕、宪、仓四个监司官。明代更不行，一省分成三个司：一个布政使司，一个按察使司，一个都指挥使司。前两个藩、臬二司，又再分许多分守、分巡的司。这许多官下面，才是府、州和县。县官压得太低太可怜了。他服事奉承在他上面的长官还来不及，那有工夫去亲民？汉代县上面是郡，郡上面没有了。但汉郡多至一百以上。汉代的郡太守，是二千石官，阶位俸禄和九卿相似。一个县政府，也往往有属吏几百人的大规模。今天中国的一省，有比欧洲一国更大的；而现在的官场习气，还是薄省长而不为。至于县长，那真微末不足道。这实在是政治上一个大问题。
以上还只讲的明代的布政使、按察使与都指挥使。而这几个长官上面还有官，还有更高一级的官；那就是总督与巡抚。总督、巡抚在明代制度下还尚好，因其必有事才派出此等官，并且都带一个“都御史”的衔。这就是说，由中央政府都察院的都御史临时派到地方去办事，所办是巡抚、总督等事。譬如倭寇来了，沿海地方没有总其成的人，就派一个总督或巡抚去。这是临时的。过几年，事情平定了，这官仍旧回中央，机关也撤销了。但一到清代，总督、巡抚又变成为永久的。在布政使（藩台）、按察使（臬台）上面再加巡抚、总督，地方行政就愈来愈坏了。
我们现在再从历史演变源头上说来：汉时由刺史变成为牧，以及唐代之十道观察使，这些都是由监察官变成地方行政长官的。只有节度使才是军事长官变成了行政长官，然而还是意在开边对外的。明、清两代之总督、巡抚，则是意在对内防乱，不在对外开边。由中央来临制地方已不好，何况派军官来常川镇压呢？若非地方政治失败，亦何来有此需要？这实在不能不说是中国政治史上一大失败。
（六）明清两代之胥吏
上面所说，是地方政府一层一层的由上面加来的高压。而从下面讲，又出了毛病。最要是胥吏之制。
中国传统政治有“官”与“吏”之分。最先“吏”是指的管理一般业务的，略等于今天之所谓事务官。在两汉时代，每一机关的长官独称“官”，属官皆称“吏”。官、吏的出身，并无大区别。宰相由吏属出身，是件寻常事。所以汉代政治风气极敦厚，极笃实。唐代的吏和官，已分得远了；然而两者间还是没有判然的划分。判然划分的时期要从明代起。若再溯而上，弊病仍是先出在元代。因元代政府长官，都用的蒙古人。蒙古人不懂政事，而且不识中国字，于是便得仰赖于书记与文案。中国读书人没有了出路，便混进各衙门当书记与文案去。那便是“官”与“吏”流品泾渭之所分。但明太祖时，因人才不够用，推行荐举，任何长官都可荐举人才。所荐举的，不分进士、监生、吏员，朝廷尚是一律任用。进士等于如高等文官考试的及格人，监生等于是大学生，吏员则等于是公务员。这时尚不分高下，同样有出身。但那是一时济急。迨到明成祖时，便规定胥吏不能当御史。这就是规定曾任公务员的不能做监察官，又胥吏不准考进士。这样一来，便限制了胥吏的出身。“官”和“吏”就显然分开两途。于是在中国政治上的“流品”观念里，胥吏被人看不起。这一观念始于元，到明成祖时而确定。这事在中国政治史上，实有甚大的影响。
西方社会有阶级，无流品。中国社会则有流品，无阶级。这也是双方社会一大区别。直到今天，流品观念在中国人脑里还很深。譬如教书人，是一种行业；衙门里办公文做师爷的，也是一种行业；但行业与行业之间，却显分清浊高下。这便是流品观念在作祟。又譬如文官、武官，一样是个官，官阶品位尽相等；但在流品观念下，则文官、武官又显然有分别。这是中国社会独特的传统，西方人不易理解此分别的。若要把“流品”二字翻成西方名词也无法翻，只有中国人脑筋里才懂得。譬如唱戏也是一职业。然而在中国人脑筋里，唱戏的自成一流。这一流，那一流，各自有品，等级不同。种田的，读书的，也同样是职业；而在我们脑筋里，除开职业之外，却夹有另一观念，这就是所谓的“流品”。在明代政府的观念里，胥吏另成一流品。胥吏是没有出身的。先是不准做御史，后又不准考进士。结果只叫考生或秀才之中无出路的来当胥吏。
胥吏流品虽低，但他们对当时政治影响却很大。近代政治界中最有名的所谓“绍兴师爷”，也不是清代才有，早在元明时代已有了。他们的势力，早已布满在全国。明代有一位理学先生陈几亭，他有一位朋友到绍兴去当知县；他写一篇文章送行，大意说：“天下治乱在六部，而六部的胥吏完全是绍兴人。这些绍兴人虽在中央政府办文案，但他们的父兄都还在绍兴。希望你到绍兴后，多能注意教化他们的家庭。把胥吏的父兄教化好，将来他们就可以教化胥吏。胥吏变好了，天下就治。所以绍兴是天下治乱的根本。”陈几亭这番话，实在不能说没有他的道理。历史上的事情，有些摆在桌子面上，有些则隐藏在桌子底下。一般谈历史的，只注意桌子面上事，譬如宰相怎样，六部怎样；而没有注意到桌子底下一样有力量，一样有影响。直到晚清光绪年间，还有人这样说：“一切事情到了胥吏手里，铨选则可疾可迟，处分则可轻可重，财赋则可侵可化，典礼则可举可废，人命则可出可入，讼狱则可大可小，工程则可增可减。”大抵中国政治界里胥吏所经管的，不外此七项，即铨选、处分、财赋、典礼、人命、狱讼与工程。其实政事之大者，在当时也只此七项。胥吏则是此七项的专业人，传统的专门家。他们是职业政治家而擅有专门知识的。但当时官场又看不起这些人。这些人也自认流品卑污，因此不知自好，遂尽量的舞弊作恶。我们都知道，旧官场查覆公事，有说“事出有因，查无实据”的，也有说“查无实据，事出有因”的。照前面报，就轻；照后面报，就重。这些都由胥吏上下其手。明、清两代的地方行政官，大都是管官的，不是管事的；事都交给师爷，由胥吏去办。这种师爷，各衙门都有，上下相混，四面八方相勾结。而管官的官却从科举出身，那里懂得这些事？一个真想做事的官，一到衙门，至少须三四个月或一年半载，才把衙门里详细情形弄懂了；而一辈胥吏就不免起来反对他，暗中作梗。这种情形，从明代起，以前是没有的。而直到清代，这种趋势，日甚一日。其误在于分出官、吏流品之清浊。在上面流动的叫“清流”，在下面沉淀的是“浊流”。只要一行作吏，沉淀人油流，再也不要想翻身，再也爬不上。
此种官场流品，深一层说，还是一种法，还是一制度，而讲制度者不注意。当时的政治传统重法不重人。只要你在胥吏流品中，无论如何有才有德，仍走不出胥吏之本流，仍还是一胥吏。所以胥吏不再要自爱，不再要向上。而一切文书簿籍，例案掌故，却全经他们手。他们便操纵这些来束缚他们的长官。长官虽贤明，无奈他们何。此乃法病，非人病。现代一般人，都说中国人不讲法；其实中国政治的传统毛病，就在太讲法，什么事都依法办。一条文进出，一个字两个字，往往上下往复，把紧要公事都停顿了。