战国以来的学者，虽说全是代表着平民身分，但他们的生活，大部分还需仰赖贵族阶级之供养。即如孔子、曾子、子思、孟子一派儒家，亦是其证。汉初学者除却集合中央，谋一博士官职外，又因封建制复活，多游仕诸侯，依然模仿战国策士的旧风习，常想兴风作浪，掀动内乱。否则讲一些神仙长生之术，以及当时盛行的辞赋之类的消遣文学，导奖奢侈，做一个寄生的清客。其注意政治、历史、教育、文化问题的，则必留心到较古代的典籍，即是当时所谓的经学方面去，在当时反而不易得志。那时在中央政府得志的学者，较恬憺的则为黄老派的隐士，他们主张清净无为。较切实的则为申韩派的法家，他们但知遵奉现行法律。这两派对于改进现实，均不胜任。一到汉武帝时代，中央再度统一，社会重臻繁荣，要求学术与政治的密切合作，遂有建立《五经》博士之举。
所谓“《五经》博士制”，并非博士制度之创始，只是博士制度之整理与澄清。将自秦以来的百家博十全取消了，而专设《五经》博士。专门物色研究古代典籍，注意政治、历史、教育、文化问题的学者，让他们做博士官，好对现政府切实贡献意见。那辈讲求神仙艮生、诗辞歌赋，纵横策士以及隐十与法律师之类的地位，则降低了，全都从博士官中剔除澄清。此即所谓“排斥百家”，在当时的情形下，不可不说是一种有见识的整顿，也不可不说是一种进步。
更重要的，是规定《五经》博士教授弟子的新职，这是中国史上有正式的国立大学校之开始。以前封建时代，未尝没有政府教育，但大体上这种教育，为贵族子弟所专有，平民学者则另有一种自由教育，这是私家的，与政府无关。直到此时，才开始规定政府的学官《五经》博士，有教授弟子之兼职。其主要责任，还是出席政府会议，参预行政顾问等。此辈弟子，由郡县地方政府选送。十八岁以上的优秀青年，不限资格，均可应选。起初额定只五十员，此后逐渐扩充，到东汉末年，太学生多至三万人。相距不到三百年，学员增加至六百倍，那种惊人的发展，可以想到这一个制度在当时所发生的影响。
博士弟子最快的只一年便毕业，毕业后国家并为指定出身。考试列甲等的，多数可充皇帝的侍卫郎官。乙等以下的，以该学生之原籍贯为主，派充各地方政府的属吏。这样一来，渐渐全国地方政府里的属吏，全改成国立大学的青年学生了。将来此种属吏，服务有成绩，依旧得选送中央，充任侍卫，如此则皇帝近身的侍卫，也渐渐变成全是些大学青年了。依照当时惯例，中央与地方的各级官吏，多半由皇帝侍卫选充，因有这一制度，从前由皇室宗亲与军人贵族合组的政府，在现在不久以后，便完全变成由国家大学校教育及国家法定考选下的人才来充任。因此我们说，到汉武帝时代而始完成了中国史上“文治政府”之出现。这是中国人传统观念里的“理想政府”之实现，这是中国文化史上一个大成功。我们现在称他为文治政府，以别于从前的贵族政府与军人政府，这不能不说是一个大转变。而这一个转变的后面，显见有一种思想的领导。由秦始皇到汉武帝，大体上多少跟着这历史大潮流趋赴。此下的政府，便全依此种意义与规模而演进。
五
现在让我们乘便把秦、汉时代的政府再约略加以申说。
（一）皇帝与王室 商代的王位是兄终弟及的，在理论上，一家兄弟全都有做王的资格，这时是“家属观念超于王统观念”之上的。这是说他之所以得承王统，因其属于这个家族。周代的王位是父子相承的，而且不久便进步到成立一个极精密的长子继承法，那时则一个家族里只有一个系统成为王统，其余则由王帝分封而各成贵族。这时是“王统观念超于家属观念”了。这是说他之所以得为贵族，因其接近这个王统。到秦、汉时代，则除却王帝的一线系统外，王室在政治上绝无法定的特殊地位。此即所谓“陛下有海内而子弟为匹夫”，秦始皇时代已经是这样的标准了。汉初仍行封建，似近反动，但汉武帝以下，皇帝子弟名虽封王封侯，实际全不预闻政事。“王”与“侯”仅为爵位，表示一种社会地位之尊严，并非政治上的职权，绝无实际责任与实际势力。那时则政治上仅存一个“王统”，而没有所谓“王家”。王家与士庶人家在政治制度上是不相悬异的，至少理论上如此。中国秦、汉以下的王统，本意只在象征着中央政府之长治久安与一线相承，早已不是古代贵族观念下面所有的王统了。
（二）丞相与政府 皇帝为政府最高领袖，象征国家之一统，而非某家某族的一个代表。如此则王统已与古代贵族观念分离，只成为政治上之一种需要。但我们切莫忘了，秦、汉以下的中国，在当时譬如是一个世界，全国疆域辽阔，以古代交通之不方便，而且当时已无特殊的贵族阶级存在，民众地位普遍平等，若说要民选皇帝，这是如何一件困难事，我们自可想像而知。皇帝不经选举，只有世袭，可免纷争。但世袭未必皆贤，于是政治实权则交之丞相。丞相始为政府之实际领袖与实际负责人，丞相不世袭，可以任贤用能，而丞相更迭，亦无害于王统之一系相传。皇帝只是虚位，政治上最尊的一位，不摇不动，而丞相则操握政治上的最高权。只求丞相无不贤，则王统自可万世相传。秦始皇帝本此意见，自称始皇帝，希望二世三世永传无穷，这亦是当时政治上一种新理想，刺戟着秦始皇帝之想像，而禁不住使他发出这样高兴的呼声。因此秦、汉时代政府里的实际政务官，皆归丞相统率，而皇帝属下则仅有侍奉官，而无政务官。秦、汉初年，皇帝私人秘书“尚书郎”只有四人，可见政事并不直属皇帝，而丞相下面的曹掾，则所分项目超过十几门类以上。丞相的秘书处，其规模之大，较之皇帝的私人秘书室，不知要超过多少倍。我们只把当时这两个秘书机关的内容相互对比，便知在当时理论上乃至事实上，政府大权与实际责任，全在丞相而不在皇帝。“丞相”二字的语义，便是副皇帝。所以遇有天变大灾异，习惯上丞相要引咎自杀，而皇帝则不须作什么负责的表示。
（三）兵队 封建时代，贵族阶级自己武装，拥护他们自己的利益。秦、汉时代虽亦有封王封侯的贵族，但他们的权益，皆由中央政府规定给与，用不着他们自己保护。王室只成一个私家，亦没有私养的军队。那时全国军队，皆由国民普遍输充。二十三岁服兵役，五十六而免。中央政府即由全国各地壮丁按年番上驻防，论其数亦不过三四万人而已。据史书的统计，汉代疆域，东西九千三百零二里，南北一万三千三百六十八里，总面积在一万万方里以上，全国人口六千万，而中央常川驻军只有四万人，这可说是文治政府一个极显明的成绩与证据。
（四）地方政府 秦、汉是一个郡县统一的国家。秦并天下，全国初分三十六郡，到汉代末年，添置到一百零三郡，连封国在内。封国的政事一样由中央派官吏治理。县邑一千四百余。县中尚有蛮夷的称“道”，共三十二个，并计在内。这些郡县，在政治上完全站在同等的地位。他们同等的纳赋税，同等的当兵役。各地除边郡外，由地方兵自卫秩序。受同一法律的裁判，同样可以选送优秀人才享受国家教育与服务政治，并按人口分配员额。在东汉时，各地方每二十万人有选举一员之权利。秦、汉时在理论上乃至事实上，是一个平等组合的，是和平与法治的，而绝非一个武力征服的国家。因此各个郡县，都是参加国家组织之一单位，而非为国家征服之一地域。各地方每年向中央有法定的政务报告，称为“上计簿”，簿中详列每年户口、生产、赋税、兵役、刑狱、盗贼、学校、教育种种的统计。中央政府同时亦分区派监察调查专员，称为“部刺史”，共分十三部，按年在全国各地侦查。中央政府根据这些上计簿与部刺史之报告，来决定地方官吏之升降与赏罚。郡县属吏，尽由郡县长官自己辟置。县廷大者，其属吏多至千人。县令政绩优异，可升郡守，郡守一转便为三公九卿。汉代的宰相，大多数皆由郡县属吏出身。因此两汉时代的地方政治，成为中国历史上极有名极出色的。
六
我们再综述那时政治上几个重要点。
一：皇位世袭，象征天下一统。
二：丞相辅助皇帝，为政府领袖，担负实际行政责任，选贤与能。
三：全国官吏皆由公开标准考选，最要条件是受过国家指定教育，与下级行政实际经验。
四：入仕员额，依各地户口数平均分配。
五：全国民众，在国家法律下一律平等，纳赋税，服兵役，均由法令规定。
六：国内取消贵族特殊权利，国外同化蛮夷低级文化，期求全世界更平等更和平之结合。
这是当时秦、汉政府的几个大目标，而且确实是朝向着这些目标而进行。在这里，有一最闲难的问题，便是由第一条皇位世袭而来的问题。当时政府所辖的面积，实在太大了。政治上了轨道，社会和平而安定，更无特权的贵族与军人跋扈，又无侵边的蛮夷，一切平流竞进，只有一个王室，长时期的传统，世世相承，安富尊荣。久而久之，王室自然要觉得高高在上，和一般社会隔绝分离。贤能的皇帝则专制弄权，庸懦的皇帝则荒**害事。王室的不安，势必牵动到整个政府。要避免那种王室长期世袭的弊病，当时遂有一番新理论出现。那种理论，当时称为“五德终始说”，或“三统循环论”。现在我们不妨称之为“王位禅让论”。这种理论，大体根据于战国以来的阴阳家。
中国是一个农业国，因此天文学上的智识，发达很早。据说在唐、虞时代，已产生了相当精密的历法。王室颁布历朔，指挥全国农事进行，这是一件极重要而寓有神秘性的大政令。到春秋时代，东周王室颁朔的制度，渐渐荒废，转而使天文学知识更普遍地在列国间发展。春秋后半叶，那时似已采用一种以“冬至日”为标准的历法，已有近于七十六年法之痕迹。以一年为三百六十五日又四分之一，经七十六年而年、月、日一循环。此等历法之推行，似较西方西元前三三四年楷立普司（Callippus）法还早。那时又似已制定十九年七闰法，亦较西方西元前四三二年梅顿（Meton）之发现为先。中国史上的天文学知识，大体是早于印度或西洋的。
一到战国时代，因于水、火、金、木、土五星的发现，“五行学说”随之而起，渐渐由此产生邹衍的“五德终始说”。这一个学说经过相当时期的演变，遂成为汉代学者之“王位禅让论”。大体谓天有青（木）、赤（火）、黄（土）、白（金）、黑（水）五帝，分配于春（木）、夏（火）、秋（金）、冬（水）四季，更迭用事。王者行政，便须相随于此五行时令而各择所宜。如此便配合上当时农事经济的实际需要，而建设了一套政治训条与政治日历。他们又认为历史上的王朝起灭，亦由此五德循环之故。每一王朝，相应于天上之某帝，如周为火德，上应赤帝；秦为水德，上应黑帝之类。这依然是一种“天人相应论”之变相。天上五帝更迭用事，地上王朝亦须追随更迭。
中国人根据历史观念，唐、虞、夏、商、周以来，已有不少的王朝兴废，因此认为绝对不能冇万世一姓的王统。每一王朝，经相当时期，便应物色贤人，自动让位，模仿占代的尧舜。否则势必引起下面革命，如商汤与周武王用武力驱逐。这种意见，到汉武帝以后，在学术界更为流行，因为大家信为汉代之全盛时期已过，准已到向动让贤的时期了。那时有一位大臣盖宽饶，一位学者睦弘，皆因公开劝汉帝让位，得罪被杀，但那种禅比论依然流行，最后便酝酿成西元八年王莽的受禅。不幸王莽只有十六年便同乱身死，以下又是刘秀为天子，汉代中兴，前汉诸儒的自动让贤论，因此消沉下去。
及东汉末年，曹魏、司马晋皆以篡窃阴谋而假借禅让之美名，南朝宋、齐、梁、陈莫不如此，帝王让位变成历史上一件丑事。而且汉儒所提倡的禅让论，其本身也有缺点。依附于天文星象，迹近迷信。但你若要直捷根据民意，则那时的中国，国民公共选举制度又无法推行。若待政府大臣会议推选，则那时的中国已经不是贵族政府了，大臣皆出自民间，短时期内，常见更迭，不能形成一个凝定的中心力量。若叫他们来推选国家元首，势必另起纷扰。于是只有仍让王统世袭，成为中国政治上一个悬案，一个一时不获补偿的缺陷。但我们到底不能说中国秦、汉以下的政府，是一个帝王专制的政府。这由中国民族的传统观念以及学者理论的指导下所产生的政府，虽不能全部符合当时的理想，但已是象征着中国文化史上一种极大的成绩了。
七
上面叙述了秦、汉时代之政府组织，我们再一论及当时的国家体制。大体人类组织国家，不外几种类型。
第一种：如古代西方希腊之城市国家。
第二种：如古代西方罗马帝国以及近代英、法帝国等。
第三种：则如近代美、德联邦及苏维埃联邦。
但秦、汉时代中国人所创造的新国家，他的体制却全与上述不同。他不是一个城市国家，或像封建时代的小王国，那是不用再说了。但他又并不是一大帝国，并非由一地域来征服其他地域而在一个国家之内有两个以上不平等之界线与区划。第三他又不是联邦国，并非由秦代之三十六郡汉代之一百零三郡联合起来组织了一个中央，他只是中央与郡县之融成一体，成为一个单一性的国家。他是“中国人之中国”，换言之，则在那时已是“世界人之世界”了。所以汉代人脑筋里，只有“中国人管中国事”，或说是“中国人统治中国”，而在中国人与中国之大观念以下，再没有各郡各县小地域各自划分独立的观念。这一种国家，即以现在眼光看来，还是有他非常独特的价值。我无以名之，只可仍称之为“郡县的国家”。
城市同家是小的单一体，郡县国家是大的单一体。至于帝国与联邦国，则是国家扩大了而尚未到达融凝一体时的一种形态。将来的世界若真有世界国出现，恐怕决不是帝国式的，也不是联邦式的，而该是效法中国郡县体制的，大的单一的国家体制之确立与完成。这又是中国文化史在那时的一个大进步、大光荣。